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推动黄河流域高质量发展

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  作者:中国国际经济交流中心研究员 马庆斌、 副研究员 陈妍

  10月16日出版的第20期《求是》杂志发表习近平总书记的重要文章《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》,文章强调黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带,是打赢脱贫攻坚战的重要区域,在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。

  鉴于黄河流域的重要作用与地位,沿黄九省区(山东、河南、山西、陕西、内蒙古、宁夏、甘肃、青海、四川)需协同推动黄河流域生态保护和高质量发展,将黄河流域打造成我国生态文明建设与流域绿色协调发展的重要引领区。

  黄河流域地位重要

  首先,从生态功能看,黄河的源头在青海玉树的“三江源”,同时也是长江和澜沧江的源头。三江源地区被誉为“中华水塔”,是我国最为重要的水源地,生态价值极为重要。黄河呈“几”字形,途经高原(高寒、黄土)、山地、丘陵、平原等各种气候(干旱区、富水区)和地形地貌,最后流入渤海。历史上黄河水患时常发生,建国后水患治理取得重要成就,黄河流域生态环境得到修复和保护,有力支撑了经济社会可持续发展。但随着经济快速发展,用水平衡和水污染问题日益凸显,黄河流域的生态屏障价值更加突出,流域生态环境成为区域经济社会发展的重要约束。

  其次,从经济功能看,沿黄九省区是我国重要的粮食、能源、工业等聚集区。目前黄河流域各省区经济发展态势差别较大,四川、河南、陕西、山西等中西部省份经济转型升级力度加大,处于下游的山东省也面临新旧动能转换的较大压力。从全国区域发展看,东西经济差距缩小的同时,南北分化开始突显,华北、东北、西北地区均面临经济转型压力。沿黄九省区大多处于北方,实现流域上下游协调发展,将在很大程度上破解南北经济发展差距扩大的趋势,对我国经济高质量发展有重要战略意义。

  再次,脱贫攻坚战取得了举世瞩目的成绩,黄河流域各省区中甘肃、青海、宁夏、内蒙古等地因生态脆弱、地理环境约束等因素成为贫困比较集中的区域,与其他流域相比,黄河流域的脱贫任务更为艰巨。与此同时,黄河流域省区特别是上中游省区也为国家生态安全和粮食安全做出了重大贡献和牺牲,应通过全流域统筹协调发展,支持上中游省区发挥比较优势,发展特色产业,通过转移支付、生态补偿等多种方式,保障生态脆弱和农业核心区的基本公共服务水平与其他地区大体相当。

  黄河流域生态保护和高质量发展应把握四个关键要素

  黄河流域生态保护和高质量发展需让创新成为第一动力,坚持生态优先、绿色发展,通过更大力度的建设自贸区、开放平台,构建全流域的开放型经济体系,推动黄河沿线各省区发挥比较优势,实现共同富裕。

  具体来看,推动流域高质量发展应重点关注以下四方面问题。

  第一,创新驱动。创新是引领区域发展的第一动力。沿黄省区高质量发展的重要一环仍是改革创新,特别是随着新一轮技术革命的推进,大数据、物联网、云计算等新一代信息技术的广泛应用,对创新链条也产生了极大的影响,中西部地区的创新潜力有望被激发出来。比如青海如果依旧采用工业化时代的理念,必然存在环保与工业化、城镇化的冲突,但是如果与数字经济、健康医疗、绿色农牧产品等结合起来,青海则具有巨大的发展潜力。

  第二,科学用水。如何实现“以水而定、量水而行”,如何实现生态水、工业水、城乡用水在上中下游间的平衡,如何用市场化的办法管理用好宝贵的水资源,这是黄河流域解决水资源约束必须回答的问题。

  第三,协同发展。区域协同、省与省的协同、城市群之间的协同已经成为经济高质量发展的重要政策载体。黄河流域各省区应作为有机整体,利用好黄河通道、通用航空的便捷性,尤其是通过互联网、物联网等新型基础设施建设区域性的物流枢纽,用好消费升级重要窗口期,把流域生态资源转换为生态资产,变成旅游、医药、绿色食品、特色工业等生态资本和产品,全流域建成统一开放大市场,推动高质量协同发展。

  第四,开放平台。在当前国家构建全方位开放格局背景下,特别是中西部地区依托“一带一路”向西开放的推进力度不断加大,内陆自贸区、跨境电子商务、保税区等开放平台已经更多向中西部布局,并且实现通关、检疫、产品标准等方面的一体化,助推中西部融入全球价值链分工体系。沿黄九省区要把握不断扩大区域开放发展的有利形势,通过建设一批特殊经济区、国家承接产业转移示范区、沿边重点开发开放试验区、重点边境口岸,提升对外开放层次和空间,打造沿黄开放高地。

  以黄河流域生态保护和高质量发展为契机,探索流域协同发展之路

  近年来,流域在我国区域经济发展中作为重要带状经济区地位日益重要。通过推动黄河流域生态保护和高质量发展,积极探索流域治理和高质量之路,为流域保护和治理、区域经济协调发展提供可复制、可推广的成功经验。

  (一)探索建立流域主体功能区实施机制

  流域是我国主体功能区战略落实的重要载体之一。在黄河流域高质量发展过程中,落实主体功能区战略是关键一环。对于黄河流域,三江源、祁连山等生态功能重要的地区,以创造更多生态产品为核心功能;河套灌区、汾渭平原等粮食主产区则是发展现代农业。这些地区应以生态环境指标和农业发展指标作为核心甚至是评价指标,突出区域定位和功能,给地方政府以明确信号。逐步建立差异化生态绩效考核机制,作为转移支付的重要依据,发挥其激励约束作用。同时,对于优化开发区域,通过探索建立产业、人口和生态环境等清晰标准,推动部分产业向重点开发地区转移,实现产业布局与主体功能相匹配,更加有效落实主体功能区战略。

  (二)探索建立流域上下游责任共担、利益共享机制

  一是构建更加合理多元的财政转移支付体系。从生态产品和生态服务的公共物品属性看,多元的财政转移支付方式是必要的,不同类型的公共物品应由不同层级的政府主体提供,这是财政转移支付的重要依据。可以在黄河流域部分省区试点试验,推动建立多元化的财政转移支付体系,发挥地方的创新精神和积极性,形成中央政府与地方政府、各级地方政府之间更清晰的权责体系。

  二是试点横向税收分成制度。随着沿黄省区间跨行政区的经济活动强度越来越大,只靠行政协商但不建立完备的利益分享机制,上下游协作的政策效果将大打折扣。如果双方都为这一投资提供公共服务,需要在税收方面进行一些合理的规定。可先在流域上下游有代表性的省区试点,形成成功经验后逐步推广,最终建立适应全国统一大市场建设的横向分税制。

  (三)探索建立流域综合治理机制

  流域是典型的山水林田湖草有机生命体,无论是保护、治理,还是流域产业布局和城市规模建设等,都需坚持生态系统的整体性原则,统筹规划和实施。在黄河流域探索试验,如何将山水林田湖作为有机整体综合治理和施策,恢复流域生态功能,维护流域生态平衡,对我国流域治理和生态环境修复等都有重要借鉴意义。

  在流域综合治理过程中,流域管理体制是治理取得实效的重要制度保障。九龙治水、分头管理是水资源管理的老大难问题。水资源管理涉及部门众多,“九龙治水”由来已久。机构改革对水资源管理部门职能进行了进一步明晰,但水资源和流域经济的特点决定了其多部门管理的特性和必要性,特别是对黄河流域来说,水资源保障能力较弱,需要把水资源作为黄河流域经济社会发展最大的刚性约束,以此为共识和基础,加强各职能部门的协商合作,实现黄河水资源管理目标。同时,充分发挥市场机制作用,通过完善黄河水价形成机制和加强水权管理等,提升全流域水资源利用效率,提高水资源承载能力。

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